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浅议国家审计促进地方经济高质量发展的方向和路径

——基于衡阳市审计实践的分析

王振旭、赵敏、王芬

摘要：“十四五”国家审计工作发展规划指出，国家审计要以推动高质量发展为主题，依法全面履行审计监督职责。衡阳市审计立足国家经济政策方针，围绕本地区经济发展战略，聚焦主责主业，查找问题，提出建议，促进整改，对本地区经济高质量发展起到了一定的推动作用。结合衡阳市审计实践，笔者认为，地方审计机关要通过科学审计，促进产业园区强化科技创新和提高发展质量，推动国有企业科学转型和高效运营，全面铺开资源与环保审计，直面历史遗留问题，持续关注民生民利，推动地方经济高质量发展及成果共享。审计机关和审计人员要立足国家和地方经济发展战略更新审计理念，提升技能更新，以大数据为依托丰富审计手段，以强化审计整改和扩大公开增加社会关注度和参与度，为地方经济高质量发展贡献审计量。

关键字：审计 经济高质量发展 产业园区 国有企业 科技创新 理念更新

一、引言

党的十九大提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，党的十九届六中全会指出要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，实现高质量发展。国家审计作为经济监督的有效手段，在不同的历史时期，应随国家治理方式的转变而强化职能建设，随国家治理方向的调整而转变审计方向和重点，服务于时代发展。

“十四五”国家审计工作发展规划指出，国家审计要以推动高质量发展为主题，依法全面履行审计监督职责，更好发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供监督保障。

地方审计机关作为国家监督体系的一份子和地方政府重要组成部门，应坚定扛起审计监督的政治责任，切实增强政治领悟力、判断力和执行力，立足国家经济政策方针，紧密结合改革发展实践需要，围绕本地区经济发展战略和“十四五”发展纲要，找准找实审计的切入点和发力点，为本地区的经济高质量发展出谋划策、保驾护航。

二、地方审计机关聚焦主责主业促进本地区经济高质量发展的实践经验。

（一）聚焦国家和地方经济战略重点，促进政策措施贯彻落实

近年来，审计机关围绕全市经济发展大局，对标“十三五”、“十四五”规划，紧盯湖南省“三高四新”战略以及衡阳市“三强一化”重大举措的贯彻落实情况，把发展“一核两电三色四新”、创建“五好”园区等情况作为审计重点，狠抓政策跟踪审计。

结合全市优化营商环境审计，对园区招商引资履约情况和运营情况进行延伸审计调查，从政策出发看专项资金和重点项目，找问题、提建议，推动各项决策部署落到实处。通过发现问题，分析问题，提出解决问题的办法和措施，促进衡阳市《衡阳市重大项目建设“五制一平台”实施方案》的出台，对衡阳市各经济主体保持政策沟通，构建权责清晰、分工合理、运转高效的职责分工体系，加强协调配合、形成工作联动、促进政策落实都有明显的推动作用。同时，结合我市城乡一体化建设，开展农贸市场改造审计，促进城区内农贸市场分布科学，智慧农贸建设有序推进。

（二）聚焦财政资金规范和绩效管理，促进增收节支和发挥杠杆作用。

财政收入方面，针对财政收入执收不全面、不及时的问题，创造性地对全市财政收入、国有资产管理开展“跑冒滴漏”专项审计调查，对应收未收财政收入情况进行地毯式搜索核查，揭示了主管部门履职不到位，财政收入征缴不彻底、入库不及时、国有资产收益低等问题。通过提出建议和跟踪整改，督促相关部门履职尽责，确保了财政收入执收完整，同时促进政府对全市公租房、直管公房等国有资产进行了有序清理。

财政支出和绩效管理方面，针对行政运行成本久攻不下的问题，除常规的财政审计重点关注一般性支出和项目支出的合规性之外，还对部分县市区开展运行成本调查，促进了一般性支出和三公经费的逐年压减和行政成本压缩。针对专项资金管理不规范、资金效益不高、不能起到引领和杠杆作用的问题，开展工业发展专项资金审计，推动专项资金及时下拨，强化项目申报资料审核把关，杜绝违规支付资金行为。

（三）聚焦重点项目建设和政府债务管控，防患化解重大风险。

把推动防范化解风险摆在突出的位置，在固定资产投资审计和国有企业审计中聚焦项目审批监管、工程招标、政府采购、国资国企、政府性债务等重点领域和关键环节。

在城区范围内开展城市建设资金审计，关注重大项目投资决策论证、建设实施管理、资金成效等方面，揭示重大项目投资决策论证不充分，项目计划性不强，程序履行不到位，招标投标和政府采购不规范，政府投资项目超预算、概算，结算评审时限过长，影响政府公信力等问题。促进了城建资金科学合理分配、建设程序完善、项目管理逐步规范和项目及时推进，有效维护了市场主体权益。

在园区、融资平台审计项目中，关注政府隐性债务化解和风险防范情况，对政府隐性债务存量规模、化解进度、未来还本付息压力进行摸底，揭示融资平台之间违规担保、应收未收借款、融资行为不规范等问题，促进地方政府、主管部门和经济主体加强对债务规模和融资行为进行管控时，关口前移、动态监督，竭力促进债务风险防范和化解。

（四）聚焦改善民生和市场优化，维护社会和谐稳定

一是关注民生资金使用“最后一公里”，对社保资金实行一年一审的频率，揭示养老保险待遇违规发放、医疗保险重复参保和报销，定点医疗机构多收费用、套取医保基金等问题。对困难群众救助资金进行审计，揭示资金使用率偏低、违规或超范围列支等优亲厚友、损失浪费等问题。通过追踪整改和严格追责，保护群众的养老钱和救命钱。

二是关注人民群众对美好生活质量的迫切需求。实施农村人居环境整治政策跟踪审计，揭示了农村改厕不规范、污水整治不及时，垃圾处置设施建设缓慢等问题，促进地方政府持续推进健康乡村建设。

三是关注营商环境优化情况。在全市范围内开展优化营商环境情况审计，揭示减负降费政策落实不到位，简政放权政策执行和园区赋权改革不到位、市政公用服务质量不高、监管执法不严格、法治保障不完善等问题，推动衡阳市运用信息化手段建立“赋码入企”机制，规范涉企检查、调研，减轻企业负担。

（五）聚焦自然资源和生态环境保护，坚持人与自然和谐共生

一是对污水处理厂建设运营情况进行审计，揭示城区雨污管网基础不牢，城区生活污水收集率偏低、雨污分流管网建设尚未启动、污泥处置不规范，存在二次污染隐患等问题，督促城市管理部门完善出台《衡阳市城区污水收集与处理专项规划》。

二是在领导干部自然资源资产离任（任中）审计中，关注永久基本农田和国家级公益林保护和城区土地资源集约节约利用情况，推动相关部门对已毁损的基本农田和公益林进行复绿。

三、国家审计推动地方经济高质量发展的主要方向

（一）促进园区强化科技创新、提高发展质量，拉动地方经济腾飞。

地方产业园区是产业集聚的空间载体，是拉动区域经济增长的引擎，其发展水平和发展质量直接影响当地经济发展的质量。地方审计机关应加大对园区的审计力度，帮助园区明确自身定位和发展方向，及时规避招商引资误区和履约风险，推动园区产业升级，通过促进园区经济高质量发展，来提升当地经济的创新、协调水平。

以衡阳市为例，市本级目前四个大型工业园区，其发展阶段、功能定位、区位条件各有差异，有的园区在建设早期为了增加税收，引入一些污染排放较多、环保压力较大、产业附加值较低的企业，导致园区整体产业转型升级难度较大；有的园区受政绩观的影响，在招商引资阶段审核不严格，引入了一些签约不动工、动工未投产、投产却低效的企业；有的园区功能定位不清晰，缺乏明显的特色，发展方向摇摆不定等。

地方审计机关应根据地方政府对各园区的特征和定位，对园区基础信息准确性、政策执行合规性、运营绩效、领导干部经济责任情况进行审计。一是要摸清家底。准确掌握园区财政投入、入户企业数、招商引资企业资金到位率、就业人数、累计实现税收、关键污染物的削减、主要污染物排放强度、创新成果转化率、专利数量、引进人才数量等。二是要确保合规。核查园区政府和相关部门是否存在违规审批、低价出让土地、歉收土地出让金、违规设置优惠条件和减免税费、违规对纳税人进行奖励等问题，关注入驻企业是否存在政策套利、乱排乱放、弄虚作假等问题，通过揭示问题，严肃问责，提高制度执行力，促进园区合规文化氛围的形成，减少违规动机。三是要注重绩效。通过运行和制度绩效审计，关注园区政府是否存在决策不公正、决策执行不到位、政务服务不配套，园区规划是否存在产业集聚程度低、产业附加值低、产业特色不鲜明，园区管理是否存在法规缺失、职责不清、规划不合理等体制机制问题。从平衡、监督、激励、信息披露等机制方面提出建议，堵塞体制机制漏洞。四是要鼓励创新。在对园区领导干部经济责任审计时，不仅要关注其对公共资金、国有资产资源管理是否到位，公权力使用是否规范，也要以创新驱动为原则，以“三个区分开来”为指导，鼓励管理创新、技术创新，对领导干部做出客观公正的综合评价。

（二）推动国有企业科学转型和高效运营，带动地方经济高质量发展。

国有企业是我国经济社会发展的支柱，在我国社会经济发展进程中扮演着重要的角色。审计机关要通过企业审计，帮助国有企业有效盘活资产、化解债务、调整发展战略，激发企业发展活力，推动国有企业深化改革和良性发展，维护国有经济安全运行，带动地方经济高质量发展。

对大部分二三线城市来说，规模较大的市属国有企业基本都是已经转型或者正在转型的前政府融资平台公司，因其特殊的成立和发展模式，均存在资产体量大但管理不规范，债务量高且债务结构不科学，资本运营不专业、整体盈利能力弱的特点。与此同时，这些城市吸引外部投资难度大，经济发展主要依靠内驱力，地方重要工程项目建设、新城区地块开发、重要交通枢纽和物流港的规划、与央企及上市公司合作运营等对当地经济发展起重要引领作用的任务或项目，基本都落到这些大型国有企业身上。

地方审计机关要在读懂本地区经济发展战略的基础上，加大对国有企业的审计力度，周期性地对国有企业财务收支情况、运营情况、国有企业领导人员任期经济责任履行情况进行审计，关注其转型、改革和市场化运营情况，查找影响企业高质量发展存在的问题并提出意见建议。一要盘活资产。查找企业资产底数不清、管理失序、被侵占或者闲置、功能开发不彻底、经营效益低下等问题，促进企业建立科学的资产管理系统，最大限度地盘活资产，高效运营，创造经济效益。二要关注债务。揭示国有企业在化解政府隐性债务过程中，资金精细化管理程度不够、融资成本过高、融资行为不规范、债务结构不合理等问题，促进企业调整债务结构、提高资金精细化管理水平、降低融资成本、减少融资过程中的不规范行为。三要改进管理。分析企业发展战略是否符合国家经济政策方针，是否有利于融入新发展格局，是否能够促进本地区经济高质量发展，帮助国有企业及时调整战略、挖掘潜力、压缩成本、改进管理。四要聚焦项目。关注重点项目建设和管理情况，聚焦重大项目全流程管理，着力消除项目建设中可研不充分、决策不透明、手续不到位、程序不合规、招投标和采购不规范、损失浪费多等问题，推动城市的重要区域有序开发、重要工程合规建设、重要项目高效运营，最大程度地助力本地区经济高质量发展。

（三）全面铺开自然资源资产与生态环境保护审计，促进经济绿色创新。

绿水青山就是金山银山，高质量的经济发展一定是绿色、协调、可持续的。当前，我国生态文明建设正处于负重攻坚的特殊时期，面临前所未有的挑战和机遇。通过资源环保审计，促进地方政府和各经济主体保持对自然的敬畏，强化自然资源的节约和生态环境的保护意识，鼓励企业进行绿色技术创新，对地方经济的高质量发展具有引领创新和保驾护航的作用。

一是通过提升领导干部自然资源资产离任审计效果，促进地方政府生态文明建设能力。领导干部自然资产离任审计全面展开已经有几年，但是地方审计机关每年独立实施的项目并不多，而且基本处于审计部门单打独斗的状态，审计效果不够显著。地方审计机关可以充分利用经责审计联席会议的平台，加强与国资、工信、水利、国土、农业部门和单位的沟通合作，及时掌握国家365体育官网资源环境的政策趋势、本地区生态文明建设的短板弱项，有针对性地制定审计计划，精准确定审计发力点，同时充分听取各职能部门意见，揭示资源环境保护方面的问题症结，对症下药提出意见建议，促进地方政府提升资源管理与环境治理能力。

二是通过生态文明制度创新，促进绿色技术创新。绿色技术创新是绿色发展的重要动力，是推进生态文明建设的重要支撑。地方审计机关要通过揭示问题、提出建议，促进地方政府出台生态文明建设的相关制度，对环境污染和高效技能减排行为分别进行惩处和奖励，通过对污染行为进行处罚产生的约束效应和绿色技术创新行为进行奖励产生的激励效应，促使各经济主体主动加大技术研发，提升绿色技术创新水平。

（四）直面历史遗留问题，为经济高质量发展扫清障碍。

对于很多内陆老工业城市而言，公有制和集体所有制时代遗留下来的直管公房和改制企业资产处置难问题，经济发展早期因招商引资饥渴遗留的土地粗放利用、未批先建，造成土地和不动产权属无法明确的问题，以及城市快速扩张时代因盲目投资拉动遗留下来的不合规建设项目、烂尾工程等问题，给城市的整体规划和经济高质量发展带来了较大阻力。

解决历史遗留问题，需要政府愿意牵头、领导敢于担责、各经济主体积极配合、多部门通力合作。审计部门要想帮助地方政府扫除经济发展的积年障碍，必须做到底数清、情况明、建议准、持续推。一是能够准确定位问题。审计过程中面对历史原因产生的沉疴积弊，要破除“时间久远、矛盾重重、难以解决”等回避问题的消极思想，准确定位问题症结，预判问题不及时解决的后果。二是要详细了解产生原因及当前主要困难。要本着尊重历史的原则，全面了解问题产生的背景，分析问题产生的原因，梳理问题的重大矛盾和当前主要困难，为推动问题的解决做好铺垫。三是要创新性提出建议。历史遗留问题的解决一定需要政府牵头和相关部门的主动作为，审计人员要跳出现行规章的条条框框，向党委政府提有创新思维、既不激化矛盾，又能够彻底解决问题的建议。四是要持续跟踪推动。遗留问题成因复杂，解决过程中会不断出现新情况新问题，往往很难一蹴而就，审计部门要持续跟踪关注推动，在解决过程中根据新问题、新情况提出新建议，确保符合客观实际，经得起历史检验。

（五）持续关注民生民利，推动经济发展成果普惠共享。

民生问题既是经济社会发展的目标,也是经济社会发展的动力。经济发展质量高低，最终是以能否满足人民日益增长的美好生活需要为判断标准。近年来各地多次爆发的骗取保险、套取资金、贪污救命钱、过度医疗等重要案件，暴露出民生资金和民生项目在各种监督之下，仍然存在着监管漏洞。

一是继续推进民生领域审计全覆盖。持续加大对社保基金、就业专项资金、各类扶危救困资金，以及中小学校、医院、养老中心、福利院等与民生息息相关的机构、资金及项目的审计，关注公共资金、公共资产、公共服务的公平合理分配，揭示和反映国家政策落实不到位、目标未实现以及损害公众利益的问题,促进国家惠民富民政策的真正落实，保证民生资金在投放和使用上的公平公正。

二是审计内容要更有针对性。要根据各地区经济发展水平和社会治理现状，分析群众关心的重点领域和急切期盼解决的问题，持续加大对营商环境优化情况、就业环境改善情况和产业发展基金管理使用情况的审计，跟踪强化就业优先政策的贯彻落实,查找解决结构性就业矛盾的办法，揭示损害劳动者待遇和权益的问题，推动本地区实现更高质量和更充分就业。

三是审计手段要更加丰富。社保基金年年查，但是问题屡禁不止，究其原因，一方面各类基金信息系统壁垒没有打通，地方审计机关对信息系统掌握不够全面，对数据的分析不够彻底；另一方面，基金管理过程中涉及的系统庞杂，环节和经手人员多，违法违规行为存在一定隐蔽性，审计人员要提高敏锐性，扩宽审计思路，丰富审计手段，在千丝万缕的数据和材料中查找问题，提出建议，堵塞漏洞，真正做到维护民生民利，促进经济发展成果普惠共享。

 四、国家审计助力地方经济高质量发展的主要路径

（一）立足全局战略更新审计理念

审计机关和审计人员要与时俱进、创新敬业，要立足国家和地方经济发展战略来确立审计核心目标，围绕经济发展和改革创新大局，创新工作思路，更新审计理念。要注重微观和宏观结合、局部和全局结合、投入与绩效结合、规范和制度结合、发展与自然结合，创新从不同角度和不同手段解决现实经济社会矛盾的审计方式。具体实践中，审计人员要把是否符合国家和本地区经济高质量发展要求，当成评判公共资金使用是否产生效益、国有资产资源管理是否符合预期、公权力使用是否得当的重要标准；把是否有利于促进构建新发展格局当成评估一项规章制度是否与时俱进、一项重大决策是否推动开发创新的重要依据。

（二）以建设高素质审计队伍为目的促进审计技能更新

审计机关要以建设高素质审计队伍为目促进审计人员技能更新，鼓励审计人员通过学习和实践，逐步增强自己的沟通理解能力、综合分析能力和宏观形势判断能力，努力成为具备充足专业知识储备和精通审计业务经验的高端技能型人才，和具有战略性眼光、大胆革新精神和创新视野的管理型审计人才，这样才能在审计工作中发现影响构建新发展格局、推动经济高质量发展的薄弱点，提出有针对性和实操性的建议，真正做到以实际工作践行新发展理念，为构建新发展格局、推进高质量发展贡献审计力量。

（三）以信息技术和大数据为依托丰富审计手段

一要持续推进数据平台的建设。除传统的财政资金、社会保险基金、人员和资产信息数据之外，还应将科技创新点面、工业发展统计数据、重点建设项目资金投入情况、招投标和政府采购情况、资源和环境图斑信息尽可能地收集和整合到大数据平台。二要大幅增加审计分析模型。要优化数据收集、整理、分析的模式，集思广益开发365体育官网的数据分析模型，将公共资金的使用、国有资产资源的管理和保护、公共权力的使用和规范情况，与当地创新、协调、绿色、开放、共享程度联系起来。三要形成踊跃使用大数据分析的氛围。通过强化培训、多维交流、比武竞赛的形式在审计系统内部形成使用大数据进行审计分析的积极氛围，为当地经济高质量发展提供更深层次、更有前瞻性、更具操作性的意见建议。

（四）以高质量审计整改和扩大公开方式落实经济高质量发展成果

一是要促进高质量审计整改。深入贯彻落实中办、国办365体育官网审计整改文件精神，通过构建审计整改质量控制体系，建立健全审计整改工作组织和流程，科学完善审计整改工作评价标准，强化被审计单位的整改主体责任，主管部门的监督管理责任和审计机关的督促检查责任，促进审计机关和被审计单位加强对整改工作的重视程度。二是要持续扩大审计公开。通过扩大审计信息公开面、增加审计结果公示及时性的方式，依法将破坏国家治理秩序、引发治理风险的经济主体和行为事件以及整改落实情况及时向社会公开。一方面保障社会公众知情权，另一方面还能够利用社会公众的“参与式治理”来规避国家治理中因公众参与缺失而导致的效率低下和目标偏离问题，达到国家审计促进经济高质量发展并实现社会公众利益最大化的目的。

参考文献：

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