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国家审计服务“双碳”战略的路径探析

王振旭、赵敏、祝丽敏

摘要：党的二十大报告指出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。“双碳”战略已成为国家重要战略之一，国家审计如何将“双碳”相关政策的贯彻、节能减排具体举措的落实、绿色低碳产业的发展、绿水青山生态文明的建设融合到审计监督工作中，最终助推国家“双碳”战略目标的顺利完成，值得每一个审计人员深入思考。笔者从“双碳”的内涵和实现路径出发，以国家审计服务“双碳”战略的重大意义和主要方向为切入点，对国家审计助力服务“双碳”目标顺利实现的路径和后续应持续解决的问题进行了分析，表明了新时代国家审计坚定服务党和国家工作大局、为我国经济社会高质量发展贡献力量的坚定决心。

关键词： 双碳战略国家审计实现路径

一、前言

2020年9月，365体育官网总书记在第七十五届联合国大会上向世界宣布了中国的碳达峰目标和碳中和愿景，“双碳”工作也随之成为我国未来几十年重要工作之一。

在党的二十大报告中，总书记强调：积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。这是党和国家365体育官网“双碳”的最新战略部署，双碳战略目标的实现事关中华民族永续发展，事关构建人类命运共同体和人与自然生命共同体，是中华民族复兴大业的内在要求，也是人类可持续发展的客观需要。国家审计聚焦党和国家的中心工作，围绕经济社会发展大局，必须要扛起服务国家“双碳”战略的审计大旗，通过开展创新性的“碳审计”，完善绿色低碳政策体系，加快经济和能源结构调整，优化调整产业结构，促进形成绿色生产生活方式，全方位提升碳汇能力，为我国如期实现“双碳”目标贡献审计力量。

二、“双碳”的内涵及实现路径

（一）内涵

“双碳”，即碳达峰与碳中和的简称。碳达峰是指二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后逐步降低或存在峰值平台期；碳中和指国家、企业、团体或个人在一定时间内直接或间接产生的二氧化碳排放总量，通过植树造林等形式抵消自身产生的二氧化碳排放量，达到“净零排放”。

当前，我国能源结构依然以高碳化石能源为主，占比约85%，要用不到10年时间实现碳达峰，再用30年左右实现碳中和，意味着碳排放达峰后就要快速下降，几乎没有缓冲期。这对我国这样的发展中国家来说，减碳之路的压力和挑战是巨大的。

（二）实现路径

1.碳达峰的实现路径。一是推动产业结构优化升级，大力发展新能源、新材料、高端装备、绿色环保等战略性新兴低碳产业；二是构建清洁低碳能源体系，严控化石能源消费，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等非化石能源消费比重；三是推进低碳交通运输体系建设，限制和淘汰高能耗、高排放交通工具，鼓励和推广新能源、清洁能源等节能低碳型交通工具；四是推动城乡建设绿色低碳发展，切实推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展等。

2.碳中和的实现路径。一是林草碳汇，持续科学植树造林，利用森林植物和草原植物吸收大气中的二氧化碳；二是海洋碳汇，坚决保护海洋环境，利用海洋中数量巨大的微型生物自身代谢将二氧化碳储存于海洋中；三是技术固碳，大力发展新兴技术，利用研发创新的新技术、新材料，储存、封存、中和二氧化碳。

三、国家审计服务“双碳”战略的重大意义

（一）国家审计有利于保障“双碳”政策的精准实施。

国家审计通过对“双碳”政策贯彻落实情况的检查分析和监督控制，在揭露并制止节能降碳、绿色转型活动中的不规范行为的同时，通过对大量的、具体的、第一手的碳排放统计核算数据等信息资料进行综合分析，可以发现“双碳”政策执行中存在的违规违纪问题，对政策执行不力，专项资金使用不当、涉及节能降碳投资项目出现的重大问题等，启动问责追究机制，促进问题的有效整改，提升“双碳”政策执行的强制性和有效性。同时，通过对碳信息的鉴证和传递，缩小政策制定者和执行者之间的信息差距，从而在提高“双碳”政策制定的精准性，保障“双碳”政策的精准实施上发挥服务性、监督性的信息咨询和监督警示作用。

（二）国家审计有利于促进绿色低碳高质量发展。

党的十八大以后，我国在环境和发展之间的关系上有了根本转变，从过去的“要我减”到现在的“我要减”，双碳目标不是别人要我们做，而是我们自己要做。以前传统的粗放型发展方式遇到了不可持续的危机，我国经济必须实行绿色低碳转型，产业结构优化是必由之路。国家审计能够在兼并重组、淘汰落后产能、处置低效无效资产，将资源向优势产业集中，加大新技术、新产品、新市场联合开发力度，使产业结构和资金资产资源配置更加合理等方面发挥有效的审计监督作用。通过碳审计捕获较为详细具体的碳排放数据、能源使用状况、环境信息、资金绩效等，形成客观可靠的审计报告，提出科学的、可操作性的审计建议，从而保障绿色低碳目标的顺利实现。

（三）国家审计有利于追踪反馈“双碳”措施的运行效果。

经过改革开放40多年的快速发展，我国在成为世界第二大经济体的同时，也一跃成为世界上最大的碳排放国，并保持着快速增长。为了履行碳减排义务，我国提出了“双碳”目标，并强调要坚决落实。2021年，我国出台了碳达峰行动方案，并于7月16日正式启动了全国碳排放权交易市场，全国碳市场基本框架初步建立，促进节能减排、加快绿色低碳转型的效果也初步显现。此时大力发展“双碳”审计，有利追踪反馈“双碳”措施的运行效果，从而突破我国经济发展过程中资源和环境瓶颈约束，顺应世界经济社会变革的潮流，形成完善的促进可持续发展的政策机制和制度保障体系；推动我国产业升级和企业技术创新，打造我国未来的国际核心竞争力；促进推进世界应对气候变化的进程，树立我国对全球环境事务负责任的发展中大国的良好形象。

四、国家审计助力“双碳”目标顺利实现的路径初探

（一）通过政策落实跟踪审计促进“双碳”政策贯彻落实。

2021年3月，“双碳”目标正式写入《国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，之后国家层面陆续出台《365体育官网完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》《减污降碳协同增效实施方案》等相关政策和方案；各省市也相继出台实施细则，如湖南省委省政府出台《365体育官网完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》《湖南省制造业绿色低碳转型行动方案（2022-2025年）》等。

“双碳”相关政策措施如雨后春笋般“拔地而起”，其方案和细则是否符合各地实际情况，政策出台之后是否严格执行，执行效果是否达到预期，都需要审计部门持续关注和监督。要在政策落实跟踪审计中，对各地各部门落实节能减排、减污降碳工作目标任务完成情况，进行事前、事中、事后全过程追踪；同时，要对照预期政策目标，评估政策实现程度，查找深层次原因，提出完善、修正政策的建议，充分发挥审计在“双碳”目标实现中的建设性作用。

（二）通过财政资金（绩效）审计引领“双碳”政策目标实现。

2022年5月，财政部出台《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，要求从探索建立绿色低碳发展的财税政策体系出发，将支持碳达峰碳中和纳入财政工作全局，通过强化财政资金支持引导作用、健全市场化多元化投入机制、发挥税收政策激励约束作用、完善政府绿色采购政策、加强应对气候变化国际合作等一系列措施，坚决推动“双碳”工作落地见效。

审计部门要在财政资金（绩效）审计中，审查财税部门在支持构建清洁低碳安全高效的能源体系、推动重点行业领域绿色低碳转型、促进绿色低碳科技创新和基础能力建设、鼓励绿色低碳生活和资源节约利用、助力碳汇能力巩固提升、完善绿色低碳市场体系等方面是否充分发挥财政资金的引领和杠杆作用。关注财政部门在专项资金设置和分配上，是否向引导绿色低碳关键技术攻关和推广应用倾斜；是否建立健全绿色低碳产品的政府采购需求标准体系，财政购买支出是否向新能源、清洁能源等方向转移等。关注税务部门在推进减税降费、释放政策红利等方面，是否发挥税收对市场主体绿色低碳发展促进作用；以强有力的审计监督促进财税部门落实相关政策。

（三）通过领导干部自然资源资产审计助推减污降碳协同增效。

2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《365体育官网建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》,《意见》明确把“减污降碳”贯彻落实情况融入评价指标体系，将审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考。

领导干部作为“关键少数”，在“双碳”目标实现过程中发挥着非常关键的头雁作用。要在全面铺开的领导干部自然资源资产审计中，关注被审计领导干部任职期间是否践行绿色发展理念，是否以引领地方低碳生活新风尚为目标。要充分运用大数据、地理信息系统等新技术、新思维、新方法，摸清被审计领导干部任职前后当地主要自然资源资产实物数量、质量变化情况，审查被审计领导干部是否通过利用地方特色，加快开发清洁能源、减少煤炭、石油等化石能源使用的减排举措，是否通过造林种草、土壤改良、湿地水生植物培育等增汇方法，逐步实现清洁低碳效果。要通过科学、客观审计评价，真实反映被审计领导干部任期内在减污降碳方面做出的成绩或造成的过失，倒逼领导干部树立正确的政绩观及发展观，为“双碳”目标的实现提供有力支撑。

（四）通过乡村振兴审计推动“双碳”政策在三农领域落地生根。

长期以来，节能降碳的主战场都集中在能源、工业、交通等领域，忽视了农业农村的减排问题，而我国作为农业大国，农业所带来的二氧化碳气体排放量约为17亿吨，占全球农业总排放量比重约为12%左右，农村领域的节能减碳空间巨大。目前，国家在大力推进乡村振兴战略，一方面通过利用乡村资源开发新能源，实现节能减排，低碳环保，促进资源的可持续发展，另一方面，结合农村垃圾无害化处理，建设垃圾收集处理池，实施生活垃圾集中无害处理等。

乡村振兴审计中，应重点关注当地是否严控产业项目环境标准，坚持淘汰落后产能；是否加快农业生产方式由资源依赖型向绿色环保型转变；是否落实农业畜禽水产养殖等面源污染治理和耕地占补平衡、排污许可证等市场化多元化生态补偿机制；是否严格按照绿色低碳目标建设和管理农村生产生活污水、垃圾集中处理、畜禽粪污资源化利用、农村厕所革命等设施和项目。

（五）通过绿色金融行业审计撬动各类资金进入“双碳”领域。

2022年6月，生态环境部、国家发展改革委等7部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》明确提出，要大力发展绿色金融，用好碳减排货币政策工具，引导金融机构和社会资本加大对减污降碳的支持力度。在“双碳”目标推动下，绿色金融体系将逐步完善。

在对金融行业进行审计过程中，一要关注分析金融机构的金融政策落实情况，是否通过金融贷款资金流向逐步缓解实体经济在环保领域的融资约束，支持全产业链进行碳减排改进；二要关注金融部门是否鼓励绿色信贷、债券、股指、基金等绿色金融工具向光伏、风电、氢能、水电、生物质能等清洁能源行业倾斜等。三要关注金融机构对于被认定为黑色或红色环保等级的企业是否违规发放贷款，并跟进整改情况。

（六）通过节能降碳等专项资金审计驱动“双碳”目标顺利达成。

随着“双碳”重大战略任务目标的全面开展，各地各部门纷纷出台一系列365体育官网节能、减排、降碳等专项资金管理办法，如北京市朝阳区出台《节能减碳专项资金管理办法》、上海徐汇区出台《节能减排降碳专项资金管理办法》等，旨在发挥财政资金引导作用，撬动社会资本投入，加快节能降碳步伐。

审计部门可以通过开展“双碳”政策相关的专项资金审计，对专项资金的设置、分配、管理、和使用进行全过程审查，揭示地方政府未严格落实国家节能减碳相关政策、节能减碳相关项目未按期建设、已竣工节能降碳相关项目未收到应有效果、财政补助资金被挪用等问题，以及项目单位以虚假资料、虚假项目骗取节能降碳专项财政资金等问题。通过揭示问题，提出建议，推动制度完善，督促相关部门单位将“真金白银”切实用在绿色低碳等节能降碳项目上，加快“双碳”目标顺利实现。

（七）通过政府投资审计带动工程项目领域响应“双碳”政策落实。

2021年12月，国家发展改革委出台《365体育官网进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》中明确指出，落实遏制高耗能、高排放项目盲目发展，推进实现碳达峰碳中和目标要求，将用地用海和规划选址、节能、节水、环保等要求落实到项目可行性研究中。在这样的“双碳”大背景下，政府投资项目要带头实现节能低碳转型。

要在政府投资审计中加入碳审计板块，对政府投资项目的建设、设计、施工、监理等环节进行节能低碳审查，关注建设项目在前期、施工、竣工验收、运营监管、报废拆除资源化及综合效益评价这6个阶段是否制定和落实碳减排管理要求，实现全过程低碳管理。关注项目前期决策、工程造价、建设程序管理、建设质量管理、投资绩效等落实节能降碳情况；审查项目资金使用是否侧重于绿色清洁材料、节能环保设备的采购、是否存在损失浪费等不合规现象，促进财政资金发挥更大绿色低碳效益。

五、审计助力“双碳”目标实现后续应持续解决的问题

（一）提高认识程度，科学制定项目计划，将“双碳”审计模块嵌入各类审计项目。

与发达国家相比，我国对碳排放和低碳经济的关注较晚，公众缺乏对“双碳”的认知度，政府、企业、社会公众等主体对落实“碳达峰”、“碳中和”相关措施参与度不高。在审计系统内部，“双碳”相关审计认识也还不足，审计部门尤其是基层审计机关，在年度审计项目计划中很少涉及低碳相关内容，更没有专门的碳审计项目年度计划。审计报告中提及碳审计内容的不多，能够作为独立报告形式披露的更是屈指可数。

各级审计机关要加大“双碳”知识的学习力度，审计系统内部可以通过网络直播、送教上门、演讲研讨等形式进行“双碳”政策宣讲，培养审计人员的“碳审计”意识，提高对“双碳”审计的重视程度。审计机关在制定年度审计项目计划时，要科学统筹、合理安排，加强与发改、财政、林业、生态环境等部门的联系，大力开展研究型审计，在审计方案制定时，探索将“双碳”审计模块嵌入各类审计项目或单独立项实施审计的可行性，并对中长期“双碳”审计工作进行规划，实现“双碳”审计项目计划动态管理。

（二）建立培养机制，加快提升业务水平，大力培养“双碳”审计复合型人才。

“双碳”审计是一个全新的领域，在传统审计项目中扩展这一内容，势必涉及环境工程、化学、能源、林业等学科的专业知识，且碳排放数据不易获取、准确度低、审计方法复杂，审计人员需要具备更强的综合能力。审计机关要加快建立“双碳”审计人才培养机制，一是定期开展“双碳”审计知识培训，通过制定激励考核机制和指标推动筛选优秀的“双碳”审计复合型人才；二是要加强与高校的人才培养合作，引导高校开设“双碳”审计相关课程，从源头上培养对口审计人员；三是聘请相关“双碳”领域专家加入审计组联合开展审计工作，充分发挥专家“传帮带”作用；四是“以审代训”，通过审计实践具体培训实际参与到项目中的审计人员。以A市审计局为例，近几年安排在省厅组织的领导干部自然资源审计项目中的审计人员大部分都不是资源环境等专业出身，但通过“以审代训”，实现了自身综合能力和审计质效的快速提升，回到市局后分别在多个领导干部自然资源资产审计项目担任主审，都取得了良好效果。

（三）出台操作指南，规范“双碳”审计程序，避免审计过程的随意性和主观性。

近年来，中央和地方都陆续出台了一系列政策措施推动“双碳”目标顺利实现，但审计系统内部对“双碳”审计方面还没有出台相应法律法规和准则指导，未建立一套完善的“双碳”审计理论体系，即缺乏相应的审计标准、审计程序、审计权责、审计评价等可遵循的规则。助力碳审计，国家层面应当尽快制定“双碳”审计相关法律法规，从法律高度赋予“双碳”审计权威性和震慑性。其次，要建立完善的“双碳”审计准则体系，将“双碳”审计指南纳入其中，明确证据的收集、签证、核算和评估等程序和处理方法。通过相关法律法规来规范“双碳”审计程序，既减少了审计人员自由裁量权发挥，保证审计过程的真实性和可靠性，同时也提高审计工作的准确性和有效性，充分保证“双碳”审计的质量。

（四）统一核算标准，加大数据获取力度，推进大数据在“双碳”审计中的应用。

就目前而言，“双碳”数据核算还比较困难，很多单位缺乏科学的收集方法和准确的计量仪器，测量准确度低，且核算标准不统一，增加了审计的难度。要推动政府层面统一设立二氧化碳及其它温室气体排放的核算标准，建立专门的“双碳”数据云平台，将发改、环保、国土、林业、农业、科技等主管部门管理的信息系统数据上传至该云平台，进行实时动态管理。

审计机关可通过集中的数据分析，精确快速地确定碳排放的主体责任与审计重点内容，并提出指导性意见，这对提高审计效率、推进“双碳”审计全覆盖具有重要作用。如审计人员在开展某位领导干部自然资源资产（离任）审计时，需要了解被审计地区的国土利用、森林保护、水资源和海洋资源管理等方面情况，以此推断该被审计领导干部在任期间落实“双碳”政策实际情况，可以通过数据云平台上的林业、国土等图斑对比技术，精确锁定问题地块和线索，开展实地核查，得出客观真实的审计结论，以此达到事半功倍的效果。

五、结语

回顾百年红色审计历程，国家审计早已从最初对经济收支的真实、合法、效益性监督，拓展到对经济活动秩序、安全、政策、绩效等全方位监督，监督范围涵盖国家经济社会发展的方方面面。近年来，国家审计聚焦党和国家工作大局，致力于服务国家治理体系和治理能力现代化，关注国家宏观调控政策、重大方针和战略的制定和执行，通过及时发现政策执行中的问题、难点和评估政策执行效果，确保国家政策的顺利实施。当前，在全球气候加速变暖的大背景下，我国提出的“双碳”战略目标是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择。尽管“双碳”审计对审计机关和审计人员还是一个陌生的新兴领域，但行而不辍，则未来可期。只要各级审计机关和审计人员坚持理论学习、实践探索、全流程研究，充分发挥国家审计机关信息集成能力强的优势，坚持系统观念，必能将“双碳”审计做出成效和特色，在探索人与自然和谐共生，促进经济社会发展与生态保护协调统一，实现“双碳”战略目标顺利完成等方面做出实质贡献。

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