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从审计视角出发，365体育官网政府投资项目

代建制度的几点思考

摘要：为进一步深化政府投资体制改革，提高政府投资项目效益,各级政府投资项目普遍采取了代建制的管理模式。笔者结合具体审计实践，针对当前政府投资项目代建制度实施过程存在的问题提出几点粗浅建议。

主题词：政府投资项目 代建制  问题对策

一、政策背景

代建制是指依法通过招标方式，选择专业化的管理单位（即代建单位）负责政府投资项目的实施，控制项目投资、质量、工期和保证施工安全，项目竣工验收后移交使用单位的制度。

2009年9月，《湖南省政府投资项目代建制管理办法》（省政府令第241号）颁布实施，其目的是通过规范政府投资项目代建行为，从而更好地充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高项目建设管理水平、投资效益和工程质量，促进廉政建设。

2014年2月，《湖南省人民政府办公厅365体育官网加快推行非经营性政府投资项目代建制的意见》（湘政办发〔2014〕14号）颁布实施，其目的是进一步推进政府投资体制改革，提高政府投资效益。《意见》从“明确推行代建制重点领域、规范代建制项目审批、强化代建制部门监管、完善代建制市场服务”等方面对规范代建制管理提出了更为详尽的要求。

二、现阶段政府投资项目代建制度存在的主要问题

（一）代建单位管理水平参差不齐

代建制的设计初衷是通过引入代建单位的专业化管理，减小使用单位的专用性人力资产投资，从而保证投资项目的工程质量和建设资金的使用效益。但调查发现，代建单位的实际管理水平与使用单位的实际管理需求之间还存在一定的差距。具体表现在：一是代建单位的管理人员数量明显不足，没有明显的团队优势，仅仅起到简单的管理作用。经调查，代建单位管理人员实际到位率为70%，无法充分满足管理需要；二是代建单位即使配备了足够数量的管理人员，但人员结构和综合素质无法满足项目管理需要，尤其缺乏复合型管理人员，从而无法及时准确地响应使用单位日益复杂且专业的管理需求。

（二）使用部门过度插手项目业务

由于大部分项目的经济决策权仍掌握在使用部门和财政部门，代建单位在项目实施过程中需要反复征求使用单位的意见，容易出现使用方管理越位、过度插手项目业务，代建方参与度消减、监理方因代建制度与监理制度交迭而职能弱化等问题，从而影响目标绩效。而当项目出现决策失误或经济风险时，代建单位又往往成为了使用单位的挡箭牌。

三、问题产生的原因分析

（一）代建单位的选定质量不高

通过招标选定的代建单位，往往同时承担大量政府投资的代建项目，因而配备到每个现场的管理力量极为薄弱，高企业资质低代建管理配置现象严重。同时，管理人员的能力素质差异较大且缺乏专业选拔和培训提升。

（二）项目主体的利益矛盾突出

一是代建单位的法律地位不明确。在当前的基本建设程序中，代建单位的法律地位尚未得到各级政府行政主管部门的认可，造成实际工程质量安全管控主体与法定主体不一致，不仅弱化了行业监管部门的监督效力，也增加了项目建设单位的主体责任风险。

二是代建单位与使用单位的“权、责、利”合同约定不清晰。政府投资项目的委托方通常是政府投资主管部门，既是合同当事人又是行政主体，容易对代建合同下的权利义务实现构成障碍，造成行政权力与合同权利混淆、使用单位过多干涉代建单位工作等乱象。

三是监理单位的职能被弱化。从法律关系的角度看，代建合同和委托监理合同相互独立，但实际中，要么代建单位对监理单位的作用不够重视，限制其角色发挥空间，要么监理单位主观降低对代建项目的重视程度，将部分监理职能推诿给代建单位把关。且在项目中后期，由于代建单位和使用单位的矛盾逐渐加深。

四、365体育官网政府投资项目代建制度亟待规范的建议

（一）严把单位选定质量，提升管理人员素质

一是确保代建单位资质过关。业主部门通过公开招标选择资信良好的代建单位，并严格按照代建合同要求设置项目机构和技术人员，提高准入门槛。

二是确保管理人员素质过硬。代建方要理性分析行业发展趋势和代建项目对管理人员的能力需求，着力选拔和培养复合型管理人才，通过岗前培训和日常培训，持续增强管理人员的专业能力和综合素质，提高建设水平，缩减建设成本，将标准化管理贯穿项目建设全程。

（二）切实优化营商环境，协调项目主体冲突

一是明确权责关系，强化合同管理。加强法治保障，通过签订严谨细致、规范合理的代建合同，厘清权责边界，做到违约追责有依据、可溯源，依法保护代建单位合法权益。同时，转变政府职能，发挥市场作用，有效防止使用单位过度插手项目业务。

二是健全风险分担，合理配置资源。通过对项目各阶段的风险进行识别和梳理，并按照“谁能控制，谁承担”、风险收益对等原则进行合理分配，使代建各方有的放矢地充分发挥积极性和能动性，真正实现投资与管理的双赢。

三是通力协调配合，加强环节管控。充分发挥监理单位的指导和监督职能，立足“进度、质量、安全、文明施工”四个维度，推进效能评价，强化问题督办与整改落实。通过建立监理会、专家咨询会、技术论证会、政府协调会等常态机制，为各项目主体提供释放诉求的平台，充分挖掘各方的利益融合点和矛盾平衡点。（衡阳市审计局  李青云 刘晴）