普法小讲堂 第二期

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责令改正行为是否属于行政处罚呢？

【案情简介】

方某与向某系邻居，双方的房屋位于湖南省株洲市芦淞区。由于年久失修，向某的房屋经该市房屋安全鉴定办公室鉴定为："房屋结构构造处理简单，因局部基础产生不均匀沉降，现砌体部分产生沉降、变形裂缝，屋盖部分亦产生较明显的变形，从一定程度上影响房屋的安全使用，鉴此，应采取有效措施进行处理。"根据该鉴定，向某将其老房屋拆旧重建，但未取得相关审批手续。而方某认为向某的违法建设行为影响了其房屋的通风和采光，遂向相关职能部门进行了投诉。

株洲市芦淞区拆除违法建筑综合管理大队对向某未批先建的违法建设行为进行立案调查，最后株洲市自然资源和规划局对向某正式作出行政处罚决定，具体内容为："责令当事人向某自收到决定书之日起，60日内改正违法行为，消除对规划实施的影响。"方某认为规划管理部门会责令向某限期拆除或者强制拆除违法建设的房屋，对只作出责令向某限期改正的行政处罚决定不服，将该局告上法庭，请求法院判决撤销规划局作出的行政处罚决定，并判令被告重新作出行政行为。

【调查与处理】

   法院一审认为，该案第三人向某系在原址进行老房改造，向某与方某属于多年邻居，双方老屋相邻距离原本就很近，并非向某新建房屋导致双方间距很近。市自然资源和规划局根据客观实际情况，对向某未经规划审批许可改造房屋的行为作出的责令限期改正的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，法院一审判决驳回了方某的诉讼请求。

方某不服，向株洲市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。株洲市中级人民法院认为，该案争议焦点为市自然资源和规划局作出的行政处罚决定是否合法。该案原审第三人向某未经规划部门审批，在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于"尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的"情形，不符合"限期拆除"的条件，故市自然资源和规划局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，对上诉人方某提出的上诉请求不予支持。

方某不服，向湖南省高级法院申请再审，但再审依旧维持该院二审判决。法院历经三次审理，均判决方某败诉，方某向株洲市检察院提交了监督申请。该院审查后提请湖南省检察院抗诉。

湖南省检察院在审查中指出，株洲市自然资源和规划局责令向某60日内改正违法行为，不属于行政处罚。行政处罚，是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行为，其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以示对其违法行为予以惩戒。城乡规划法第六十四条规定的"责令限期改正"，只是要求行为人改正其违法行为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征。司法部《对陕西省人民政府法制办公室〈365体育官网"责令限期拆除"是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》对此也予以了明确。

结合其他审查意见，湖南省检察院依法向湖南省高级法院提出抗诉。湖南省高级法院再审全部采纳了检察机关的抗诉意见，对该案予以改判，撤销了株洲市自然资源和规划局作出的行政处罚决定。

【法律分析】

   《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定："行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。"目前，大多数的行政法律规范中，一般在实施行政处罚时同时要求责令当事人改正违法行为。在制定《中华人民共和国行政处罚法》时，对于责令改正的性质主要有两种观点：

      第一种观点认为，责令改正是一种行政处罚。理由是：其一，行政处罚的强度和功能存在不同。有的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关要对当事人科以额外的义务。也就是说，除了迫使其承担一定的弥补性的违法后果之外，还要对其给予人身自由或者财产权益方面的剥夺或者限制。有的行政处罚则具有较强的补偿性质，也就是行政处罚并未科以当事人一定的义务，而是促使其在能够履行义务时继续履行原来应当履行的义务或者通过其他方式达到与履行义务相同的状态。其二，有的行政法律规范中明确规定了责令改正的行政处罚，特别是在一些涉及资源管理和民事权益保护方面的法律中更为常见。例如，《中华人民共和国水法》第65、71条、《中华人民共和国产品质量法》第53、56条等。因此，责令改正是一种行政处罚。在中华人民共和国行政处罚法的试拟稿中，也曾经将"责令改正〞 作为行政处罚的一个种类加以规定。

      第二种观点认为，责令改正不是一种行政处罚。理由是，其一，行政处罚的最重要的特征是其惩罚性，而非补偿性，对于补偿可以通过民事途径加以解决。责令改正没有体现出行政处罚的惩罚性，本质上不过是行政机关对违法行为同时构成民事侵权行为时，依法作出的行政裁决或者行政强制。其二，在相当多的情况下，责令改正的行为具有教育性。也就是责令改正是要求行政相对人有错必纠。任何违法行为不管是否需要处罚，首先都要求改正违法行为。其三，责令改正还具有救济性的特征，是一种救济性处罚。教济性处罚是指恢复被侵害的权利秩序或为使侵害不再维续，而对违法者采取的处罚。

     立法机关在讨论时，认为对于任何一种违法行为都应当予以改正。因此责令改正不应当是一种独立的处罚。责令改正是一种包容性极强的概念，除了责令行政相对人承担民事责任外，有关责令行政相对人作为或者不作为都可以归入到责令改正当中去。目前，有相当多行政法律法规中，对责令改正作了规定，是否意味着"责令改正"可以作为一种单独的行政处罚行为而存在。应当根据以下几种情况加以判断：（1）如果行政法律法规仅仅规定了责令改正，应当视为单独的行政处罚。（2）如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，"应当"责令改正的，则应将责令改正视为附属于行政处罚的从行政行为，不是独立的行政处罚。例如，《中华人民共和国行政许可法》第66条规定，被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。（3）如果行政法律法规规定在作出行政处罚时，"可以"责令改正的，行政机关应当按照《中华人民共和国行政处罚法》第28条的规定责令改正。行政机关实质上并无是否责令改正的裁量权，此时责令改正亦为行政处罚的先行行为或者后续行为，不具有独立的行政处罚的地位。

【典型意义】

该案争议焦点是"责令限期改正"是否属于行政处罚，但在一审、二审、再审中，法院都在聚焦市自然资源和规划局作出的行政处罚决定是否合法，远离了核心的考虑因素。通过以上分析，可以得出（一）责令改正属于行政命令。责令改正违法行为,其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状,不是对行政相对人新的不利处分，不具备惩戒性。因此,责令改正不是行政处罚，而是行政命令。最高人民法院在（2018）最高法行申4718号行政裁定书中就认为，"责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。"同时，《环境行政处罚办法》第十一条明确规定："环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。"

（二）责令改正是行政义务。于行政机关而言，责令改正是实施行政处罚时的必须实施的行政行为，既是授权，也是义务，不得以罚代管、只处罚不纠正。

（三）责令改正是普遍授权。责令改正作为有限度的普遍授权条款，性质为"漏洞补充"。实践中，有些实体法没有规定"责令改正"或限期改正，形成了制度漏洞。因此，中华人民共和国行政处罚法统一设定了责令改正，目的就是补充立法漏洞。实体法规定责令改正或限期改正的，应当适用实体法，实体法没规定的直接引中华人民共和国行政处罚法第二十八条责令当事人改正或限期改正。

明确责令改正行为的性质，对指导行政处罚行为、作出处罚决定具有重要意义。